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项目管理与PMP认证
国内PPP模式正在迅速异化 [发表于 2015/8/17]
状态 开放帖 浏览量 3728   
该帖子同步发自圈子:国内项目管理探索 (访问该圈子)

  财政部在7月8日召开全国电视电话会议,就贯彻落实《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》进行工作部署。财政部副部长张少春称,下一阶段,各级财政部门要结合《意见》的核心要求,着重在“快”、“实”两字上做文章,确保《意见》各项措施落到实处,推动PPP工作实现新发展、新突破。一位参会人士表示,会上提出要抓紧筛选第二批PPP示范项目,同时将加快处理首批示范项目中未能签约落地的项目。

  从目前来看,从国务院到各部委,中央对于推广PPP模式热情高涨,会议精神不断,文件纷纷下发,但底下反响平平,叫好不叫座的现象普遍。4月份有民间机构发布研究报告称,自去年以来各地出台的PPP项目总额达到了1.6万亿,但是真正签约只有13%左右。4月24日发改委投资司副司长罗国三在发改委宏观经济形势与政策新闻发布会上表示,“有的省份提出的PPP项目数量多,投资总量很大,我们也初步梳理,恐怕还有不少的项目不具备实施的条件。据我们了解,大概全国各地就是10%-20%左右签订了合同,确实是这么一个情况。”针对这一情况,财政部副部长史耀斌5月份在国务院政策例行吹风会上回应称,PPP项目叫好不叫座的说法是一种误解或误读。史耀斌分析,PPP项目从立项到准备再到社会资本接受都需要一段较长时间,所以项目推出到最终签约有时间差。尽管如此,20%以下的签约率依旧反映出民间资本的冷淡。

  在第一批PPP示范项目绝大部分还没能落实的情况下,财政部已经准备筛选第二批,背后反映的是中央的要求和稳增长的压力。PPP模式作为43号文“堵暗道”后中央“开明渠”的措施,必须要取得靓丽成绩,财政部必须大力推动,这可以说是财政部今年重要的考核任务。同时,当前经济下行压力不减,亟需出台稳增长的财政政策。由于43号文后地方融资渠道受阻(近期在现实压力下,地方政府及城投平台的传统融资渠道又有所放松),PPP成为了地方政府筹集基建资金、增加投资的主要渠道之一。4月及5月的经济数据表明,二季度中国经济增长形势依然严峻,而4月的投资数据又清晰地反映出地方政府财政紧张、无钱投资,只能“干着急”。PPP的大规模推广成为稳投资的重要希望,所以财政部强调要着重在“快”、“实”两字上做文章。

  但事实上,中央高估了自身的能力,低估了私营资本的智慧,也夸大了地方政府的热情, PPP推广明显呈现出中央一头热的局面。很多地方政府缺乏对PPP的正确认识,不少人认为PPP就是一种新的融资方式,通过PPP利用社会资金解决政府资金短缺的问题。事实上不是这样,PPP已经不再是传统意义上的融资方式,严格来说是一种政府新型管理模式,政府通过这种管理模式为公众提供更高效和更优质的公共产品和服务。世界银行早在2013年就对在水务领域引入私人资本作过一个总结性报告,报告总结道,人们认为私人资本发挥的最大优势是融资能力,实践表明,这是一种错误的认识,私人部门在水务领域发挥的最大优势是提高了效率和改善了供水的质量。地方政府的理解其实也无可厚非——不管PPP是什么,它首先必须能解决融资问题,否则地方政府推动PPP的动力何在呢?PPP或许不只是一种融资手段,但首先必须是一种融资手段,最好引入的资本还能是“听话的”、“能随便用的”、“便宜的”资金。可是对于民间资本而言,政府公布的PPP项目存在盈利性差、民资话语权没有保障、政府换届后可能违约等多重风险。对于以利润最大化为目标的民间资本来说,参与的积极性很低。地方政府在多次碰壁后,也显得有些心灰意冷。

  如果政府寄希望于民间资本充当基建投资的“冤大头”、“接盘侠”,最终的结果只能是“自娱自乐”。值得警惕的是,中国的PPP模式正在迅速异化,与国际上的PPP模式大相径庭。一个显著的标志就是,在PPP模式中,充当“社会资本方”的往往是国有资本,很多时候都是政府在跟自己玩。《中国投资参考》今年4月对公私合作(PPP)基础设施项目所做的调查发现,在一半的开发项目中,所谓的“私营”合作伙伴实际上是国有企业。在走访的39个项目中,仅有22%拥有来自私人控股公司的投资。在依赖国企作为“私营”合作伙伴介入这类开发项目的同时,地方政府还不得不提供财政补贴、退税以及打折的土地来吸引私人控股公司:实质上相当于地方政府自己间接向公私合作项目的私营一方提供融资。在走访的公私合作项目中,有大约59%得到了财政补贴。

  以国有资本作为“私营”合作伙伴,能算真正的PPP模式吗?如果项目最终出了问题,国有资本受损,最终的兜底方依然是政府!最近又有消息称,中央级的引导示范性PPP基金已经获得财政部审批,择日将下发相关文件,预计引导基金的规模约为500亿元。该基金中,财政部出资100亿元,金融机构负责400亿元的支持,以优惠的资金成本给PPP项目提供资本支持。而此处的“金融机构”会有哪些呢?显然,主要是国有商业银行、政策性银行、地方性金融机构,依然是国资唱大戏。更有甚者,在部分PPP项目中,地方政府通过承诺收益率、签订若干年后回购的条款、以政府资产担保等方式,搞“明股实债”,本质上仍是原来的负债融资方式,“换汤不换药、新瓶装旧酒”,PPP成了一个框,什么都能往里装。

  PPP模式的推广仍然面临政府观念陈旧、项目盈利性差、民资话语权没有保障、政府契约精神存疑等一系列问题。在中央强推之下,PPP模式正在迅速异化,与中央的初衷渐行渐远。

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